Kamu-Özel İşbirliği için alternatif model

Mehmet KAYA

Türkiye İktisat Siyasetleri Araştırma Vakfı (TEPAV) bünyesinde yapılan çalışmada, Türkiye’deki kamu-özel paydaşlığı modeli yatırımların toplam maliyetler dikkate alındığında değerli bir tedarik prosedürü olduğu, dünya örnekleri dikkate alındığında hudutlu bir kullanım beklendiği fakat Türkiye örneğinde çok geniş ve büyük projelerde kullanıldığı kaydedildi. Çalışmada, önerilen model doğrultusunda ve milletlerarası tahlil sistemleriyle mevcut portföyün gözden geçirilmesi ve yürürlükte olan projelerin bu sayılanlar çerçevesinde tekrar müzakereye tabi tutulması önerildi.

Proje idaresi nasıl olmalı?

Türkiye’nin uyguladığı KÖİ projelerinin çok büyük ve risk üstlenim ögeleri olduğuna işaret edilen çalışmada, KÖİ proje idaresi ve karar süreçlerinde, 1-Bir toplumsal mutabakatın oluşturulması; 2-Bütün ögeleriyle tanımlanmış bir KÖİ idare sisteminin kurulması; 3-Farklı modellerin kullanım temel ve çerçevesinin tanımlanması; 4-Gelişmiş ve merkezi bir risk idaresi sisteminin yanı sıra faal işleyen bir ihale ve uygulama sürecinin hayata geçirilmesi ve 5-KÖİ modelinin planlamadan, uygulama ve mukaveleye bağlı yükümlülüklerin takibi ve projenin kamuya devranına kadar bütün evrelerini yürütecek eğitimli ve tecrübeli kamu işçisinin istihdamı ögelerinin bulunması önerildi.

GSYH’nin yüzde 22’sine ulaştı

Coşkun Cangöz, Uğur Emek ve Nurhan Uyduranoğlu Karaca tarafından TEPAV bünyesinde yapılan çalışmada, Türkiye’nin KÖİ portföyünün 2020 yılı GSYH’sinin yüzde 22’sine ulaştığı vurgulandı. Projelerin merkezi bir sisteme sahip olmaması ve Para Karşılığı Tahlili yapılmaması en değerli eksiklikler ortasında sayıldı. Çalışmada Paranın Karşılığı Tahlili, ülkelere nazaran değişiklik olmakla birlikte, en yaygın olarak bir projenin kamu ya da özel kesimden hangisinin yapması halinde en fazla yararın sağlanacağının araştırıldığı Kamu Dalı Karşılaştırıcı (KSK) aracı kullanılarak, bir projenin nitelik ve niceliklerinin tahlil edilerek sonuçtaki faydayı ölçme tekniği olduğu vurgulandı.

Düzgün uygulamalardan ayrışıyor

Türkiye uygulaması ve yabancı ülke tecrübelerinin karşılaştırıldığı çalışmada, “Politika ve risk paylaşım stratejisinin merkezi bir yapıda olmaması, projelerin belirlenmesinde Paranın Karşılığı Tahlilinin yapılmıyor olması, kamu ve özel kesim ortasındaki risk paylaşımının kurum ve proje bazında kıymetli farklılıklar göstermesi, finansman kaidelerinin Hazine üzere bu alanda teknik yeterliliği olan bir kurum tarafından değil, projeyi uygulayan kurumlarca yapılıyor olması ve ihale, kontrat ve proje uygulama süreçlerinin gereğince şeff af olmaması üzere nedenlerle ülkemizde KÖİ modeli memleketler arası yeterli uygulamalardan değerli ölçüde ayrışmaktadır” görüşüne yer verildi.

Mali risk ve gelir garantileri

Strateji ve Bütçe Başkanlığı bilgilerine nazaran Türkiye’nin 1986- 2020 periyodunda yaptığı KÖİ uygulamalarının mukavele büyüklüğünün 156 milyar dolar olduğu hatırlatılan çalışmada, Dünya Bankası metodolojisiyle yapılan belirlemede Türkiye’nin kontrat büyüklüğünün 96 milyar dolar olarak gözlendiği, 172 projenin ortalama mukavele büyüklüğü ile 137 ülke ortasında birinci sırada bulunulduğu kaydedildi.

Dev projelere çeyrek milyar dolar

Çalışmada, KÖİ projelerinin çeşitli istikametlerden risklerine de yer verildi. Bunlar ortasında, kur değişimi, maliyet artışı, şirketlerin finansman kontratlarından kaynaklı mali risklere işaret edildi. En fazla tartışılan ögelerden olan gelir garantilerine yönelik olarak COVID-19 salgını tam kapanma devrinde Osmangazi köprüsü, Gebze-İzmir otoyolu, Yavuz Sultan Selim Köprü ve temas yolları, Avrasya Tüneli ve Zafer Havalimanı projelerine 2020 ve 2021 yıllarında 252,1 milyon dolar ödeme yapılmak zorunda kalındığı hatırlatıldı.

Baz, optimist ve karamsar senaryo

Bu garantilere yönelik olarak ABD Doları değişimi ve Türkiye’nin büyüme suratlarının baz, optimist ve karamsar olarak varsayım edilen değişimlerine nazaran üç senaryo şöyle çizildi: Baz Senaryo: Yıllık ortalama gelir garantisinin GSYH’ye oranı yüzde 0,76 seviyesinde kalır. 2021-2031 yılları ortasında oran yüzde 1’in üzerine çıkar. Vakit içinde mukavelelerin mühletinin sona ermesiyle birlikte yüzde 0,30’lara kadar geriler. Optimist Senaryo: Taban gelir garantileri ortalamada GSYH’nin yüzde 0,65’i seviyesinde kalır. Taban gelir garantisi 2027 yılından itibaren GSYH’nin yüzde 1’inin altına düşer. Karamsar Senaryo: Minimum gelir garantisi GSYH’ye oranı ortalamada yüzde 1 dolayındadır. 2029 yılında ise minimum gelir garantilerinin oranı %1,36’ya kadar çıkabilecektir. Lakin 2036 yılından sonra GSYH’nin yüzde 1’inin altına düşebilir.

Gelir garantili senaryolar

Çalışmada, üç farklı senaryo ile gelir garantilerinin ne halde seyredeceğine ait bir tahlile de yer verildi. Tahlil, devletin bütçeden harcamak zorunda kalacağı bir fiyata işaret etmiyor. Yalnızca kontratlarda verilen gelir garantilerinin yazılı fiyatı olarak belirleniyor. Senaryolarda da bu meblağın muhtemel değişiklikleri inceleniyor. Öngörülen riskler gerçekleşirse bütçeden karşılanmak zorunda kalınacak bir fiyata yönelik bir hesaplama yapılmadı. Buna nazaran, kontratlardan kaynaklı olarak taban gelir garantileri;

• Havalimanı projelerinde 2021-2042 periyodunda kümülatif olarak 7,3 milyar
• Otoyol ve köprü projelerinde 2021-2042 devrinde kümülatif olarak 32,1 milyar -Şehir hastanesi projelerinde 2021-2045 yılları ortasında kümülatif olarak 78,2 milyar
• Akkuyu Nükleer Santrali projesinde 2021
• 2035 periyodunda kümülatif olarak 35,2 ABD doları olmak üzere, 2021’den 2045’e kadar toplamda 152,8 milyar dolarlık gelir garantisinin bulunduğu hatırlatıldı.